CIIDWPNo.47-章莉等-农民工社会保险参与状况及其变化趋势
章莉; 高琴; 杨穗; 裴宝雨
发表时间：2016/5/26 14:27:06    最近修改时间：2016/5/26 14:27:06
摘要： 本文回顾了我国社会保障制度从计划经济体制下的企业办社会模式向市场经济体制下的社会保险制度变迁的历程， 突出了社会保障制度的城乡分割特色。 在此背景之下，本文总结了农民工参加城镇职工社会保险的状况和发展趋势。 除此之外，本文还运用 logistic模型， 利用 2013年中国家庭收入调查数据（ CHIP2013） ， 对影响农民工参加城镇职工社会保险的因素进行了实证分析， 并考察了那些签订了劳动合同的农民工没有参加城镇职工社会保险的原因。实证分析的结果显示： 劳动合同状况、 所在就业部门、 受教育水平以及收入水平是影响农民工参保的主要原因。
关键词：社会保险制度变迁;农民工;城镇职工社会保险

 

作者：

        章莉——南京财经大学副教授， lilyzhpku@gmail.com

        高琴——美国 Fordham 大学教授， aqigao@fordham.edu

        杨穗——中国社会科学院助理研究员， ys4532@163.com

        裴宝雨——南京财经大学研究生， 965447497@qq.com

 

1. 导言


依据各国经济发展的经验， 产业机构从农业为主向工业为主转变、 就业结构从农业劳动者为主向工业劳动者为主的转变是一国经济发展的大趋势。 过去的三十年，中国完成了发达国家 100 年的时间才能实现的农业劳动力大转移。统计数据显示， 1983 年我国外出农民工 1数量约为两百万（《中国农民工战略问题研究》课题组， 2009） ， 2015 年就达到了1.69 亿 2。 30 年间，农民工数量增长了 83 倍， 作为对比， 同期城镇户籍劳动力仅增长了 1.9倍。 描述发展中国家农业剩余劳动力转移的经典理论包括刘易斯的二元经济模型（ Lewis,1954）， 托达罗的迁移预期收入理论 ( Todaro， 1969)和博格的推 —拉理论 (Bogue, 1969)。这些经典理论以新古典市场经济理论为基础，考察在一国从农业经济向工业经济转变的过程中，农业劳动力转化为工业劳动力的机制。然而， 中国农业劳动力转变为工业劳动力除了工业化这个经济发展背景之外，还有特殊的制度转轨背景 ——从计划经济体制向市场经济体制转变。 这就决定了中国农业剩余劳动力的转移不仅受经济发展的影响，而且受制度变迁的影响。

1958 年开始严格执行的户籍制度将中国劳动力市场分割为城镇和乡村两个不能自由流通的部分。 从 1958 年到 1980 年代， 中国劳动力市场呈现城乡刚性分割态势。 户籍制度将农村户籍居民固定在土地上， 将经济发展过程中自然出现的农业剩余劳动力问题掩盖在农村隐性失业背后， 并因此避免了发展中国家在工业化过程中常见的城市问题， 如迁移人口失业、社会治安差、 迁移人群社会保障不足等问题。

1980 年代以来， 随着户籍制度逐渐松动， 劳动力从乡村到城市的流动渠道逐渐打开。最初， 传统的国有和集体企业通过聘用临时合同工的方式雇佣农业户籍劳动力。 临时工和合同工制度打破了此前国有企业职工的终生就业制， 企业招聘和解聘职工的自由度有所增加。 此后， 伴随企业所有制改革的不断深入推进，传统的国有和集体企业在国民经济中的占比逐渐萎缩， 民营经济和私营经济日益活跃， 这些就业灵活性极高的新兴部门成为吸纳农业剩余劳动力主要部门。 1990 年代中期开始，农民工大量涌入城市。 从图一中，我们可以看出 1984-2013 的 30 年间，中国外出农民工的绝对量平均每 10 年增加五千万左右，到 2013 年已从最初的 3 百万增加到 1.66 亿。

经过 30年， 中国基本完成了农业剩余劳动力的转移。图一显示，农民工流动的速度下降非常明显， 到了 2013 年， 当年外出农民工仅比 2012 年增长 1.8%， 充分显示农村的剩余劳动力供给已基本转移殆尽。这个情况和 Cai & Du （ 2011） 对中国整体劳动力市场供求转换的研究结果吻合。他们利用 2002 至 2009 年《中国统计年鉴》、《中国农村住户调查年鉴》和《中国人口统计年鉴》数据推算发现， 如果用城镇居民与农民工就业增量之和作为反映劳动力市场需求的指标， 全国劳动年龄人口增加量作为反映劳动力市场供给的指标，从 2003 年开始直至 2009 年， 前者均大于后者。即， 从 2003 年开始，中国城市劳动力市场上出现了需求超过供给的情况， 劳动力市场的供求关系发生了反转； 中国结束了农民工剩余劳动力无限供给的状态，进入刘易斯拐点。

如果根据劳动力市场面临的问题以及就业政策目标在不同阶段的差异，可以将农业剩余劳动力转移大致分为就业非农化、 权利市民化两个阶段。第一个阶段面临的主要问题是在农村地区存在大量的农业剩余劳动力，与之对应， 该阶段的主要就业政策目标是在非农部门创造尽可能多的就业岗位以吸纳这些农业剩余劳动力。第二个阶段面临的问题是如何实现进城农民工的市民化， 与之对应， 该阶段的主要就业政策目标是提高进城农民工的就业质量，包括更好的工资待遇、更加公平的就业机会、更加全面的社会保障等。 那么以 2003 年进入刘易斯拐点为分水岭， 可以将 1978-2003 年视为中国农业剩余劳动力就业非农化阶段， 而将 2003 至今视为农民工权利市民化阶段。

1978-2003， 中国用了大约 25 年的时间完成了农业剩余劳动力的非农化。 但是 2003 年以来的农民工市民化实践却显示权利市民化远比就业非农化困难得多。 表 1中的 2009-2014年的全国农民工监测数据显示，农民工社会保障覆盖率长期在低水平上徘徊不前 3。到 2014 年底，养老保险、医疗保险的覆盖率都不足 20%，覆盖率最高的工伤保险也仅有 26%，住房公积金的覆盖率最低，仅有 5.5%。 4 而自 2013 年以来， 2008 年新实施的、致力于规制劳动力市场的《 劳动合同法》 也出现了效力逐年衰减的趋势， 到 2015年， 签订合同的农民工比例下降到 36%5 ， 不仅低于 2012 年 43.9% 的峰值，而且比初始年 2009 年 42.8%的水平近 7 个百分点。
 
然而， 2012 年以来的经济增长放缓，使得农民工社会保险扩面工作不得不面对非常不利的宏观经济形势。 2016 年 2 月以来，媒体热议《劳动合同法》 是否对企业保护不足、降低了中国劳动力市场的灵活性，再次激起了《劳动合同法》应当更侧重保护劳动者权益还是尊重合同自由的讨论 6。而由于总缴费额占到企业用工成本的 30%~40%， 城镇职工社会保障的高缴费一直以来被认为是企业的沉重负担。 2016 年 4 月， 为了减轻企业的用工成本，中央政府出台了三项改革措施： 其一， 将生育保险和医疗保险合并； 其二， 临时性降低养老保险的缴费 7； 第三，限制住房公积金的缴费上限不得超过 12%8 。 面对经济下行的压力，似乎出现了增强劳动者权益保护让位于提高企业的经济效率的趋势。 以上政策调整如果形成未来一段时间的政策主导方向，农民工权利市民化进程很可能出现暂时的或者是较长时期的倒退， 甚至出现农民工的各项劳动权利恶化的现象。而本文着重讨论的 2013年中国农民工社会保障参与状况可能会成为中国农业剩余劳动力转移第二阶段——农民工市民化阶段 ——的转折点，此前， 农民工的各项社会保障权利由严重缺乏到不断完善，此后， 有可能出现权利分配的结构分化， 乃至于整体权利获得情况的倒退。
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